Istraživači Bečkog instituta za međunarodne ekonomske studije (wiiw) ispitali su učinke tzv. Kohezijske politike Europske unije na gospodarstvo EU-a. Htjeli su provjeriti mogu li se silne milijarde eura koji europski porezni obveznici izdvajaju za EU fondove, a koje u sve većoj mjeri crpi i Hrvatska, ekonomski i financijski opravdati. Evo što su dobili…

Kohezijska politika EU-a formalno je uspostavljena početkom 1970-ih, kako bi se pomoglo najslabije razvijenim regijama unutar EU-a da što prije sustignu ekonomski najrazvijenije dijelove Unije. Konvergencija i ravnomjeran razvoj jedan je od temeljnih postulata EU-a, zapisan još u Rimskom ugovoru, koji je 1957. i formalizirao tu zajednicu europskih zemalja.

Do 1970-ih godina gotovo sav novac iz EU proračuna odlazio je za potrebe Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). No, uskoro su EU-u pristupile siromašnije periferne zemlje poput Irske, Grčke, Španjolske i Portugala, koje zbog drugačije klime i specifične strukture poljoprivrednog sektora u usporedbi s većinom europskog kontinenta, nisu imale pretjeranih financijskih koristi od ZPP-a. No, imale su značajnu glasačku moć u zajednici koja je tada brojala samo 12 europskih država pa su izvršile snažan pritisak da se veći udio zajedničkih EU sredstava preusmjeri iz poljoprivrede u tzv. regionalnu i kohezijsku politiku, od koje će te zemlje imati daleko više koristi. 

To se upravo i dogodilo pa su uspostavljeni tzv. strukturni i kohezijski fondovi, koje u Hrvatskoj kolokvijalno nazivamo EU fondovima, pomoću kojih se financira široka lepeza projekata – od izgradnje Pelješkog mosta do educiranja osnovnoškolske djece o financijskoj pismenosti. Udio regionalne i kohezijske politike u sedmogodišnjem financijskom okviru EU-a dosegao je trećinu ukupnog EU budžeta, odnosno 355 milijardi eura. Sve veće iznose iz tog bazena crpi i Republika Hrvatska, što je sigurno jedna od pozitivnijih strana članstva Hrvatske u Uniji.

No, ima li Europska unija kao cjelina koristi od Kohezijske politike? Imaju li ove silne potrošene milijarde eura poreznih obveznika širom EU-a svoje financijsko i ekonomsko opravdanje?

Učinak na ekonomski rast europskih regija

U istraživanju Maucorpsa i suradnika pokazalo se da se strukturno "zaostale" regije EU-a ne nalaze samo u slabije razvijenim zemljama na jugu i istoku Unije, već i u razvijenijim zemljama, poput Italije, UK i Švedske. Jednako tako, u nominalno slabije razvijenim zemljama Nove Europe postoje vrlo razvijene regije, uglavnom oko glavnih gradova poput Praga ili Bratislave, koje strukturno ni po čemu ne zaostaju za najrazvijenijim dijelovima EU-a.

Ono u čemu se ove dvije skupine zemalja razlikuju je činjenica da razvijenije europske zemlje imaju dovoljno vlastitih sredstava kako bi podupirale razvoj svojih slabije razvijenih regija. S druge strane, zemlje Nove Europe takvih financijskih mogućnosti nemaju te se razvoj njihovih nerazvijenih regija gotovo u potpunosti financira iz EU fondova. To je zorno vidljivo na sljedećoj slici koja prikazuje ovisnost financiranja regionalnoga razvoja o EU fondovima.

Istraživanje je pokazalo da Kohezijska politika ima pozitivan učinak na rast BDP-a u zemljama članicama EU-a te da do konvergencije uistinu i dolazi, no ono što sprječava da ta veza bude jača i signifikantnija na regionalnoj razini su nedostatan strukturni kapacitet koji je potreban da bi se u potpunosti iskoristile sve prilike koje se kroz Kohezijsku politiku pružaju. Pod strukturnim kapacitetom podrazumijeva se razina tehnološke opremljenosti, urbanizacije i kvalitete radne snage, ali važnima se pokazala i kvaliteta institucija, rast BDP-a u susjednim regijama i veličina populacije.

Bi li bilo bolje da se taj novac utrošio na nešto drugo?

Jedno od ključnih pitanja svake cost-benefit analize je pitanje oportunitetnog troška. Drugim riječima, bi li bilo bolje, efikasnije i isplativije da se novac za Kohezijsku politiku alocirao na neke druge zemlje ili druge projekte? Jestl i Römisch kreirali su makroekonomski model u kojem su 50% ukupnih sredstava iz Europskog fonda za regionalni razvoj (ERDF) i Kohezijskog fonda usmjerenih zemljama Nove Europe prenamijenili četirima najvećim europskim zemljama – Njemačkoj, Francuskoj, Italiji i Ujedinjenoj Kraljevini.

Rezultati upućuju na zaključak da bi realokacija sredstava od slabije razvijenim ka razvijenijim zemljama imala pozitivan učinak na agregatnu proizvodnju, investicije i potrošnju na razini cijele Europske unije. Učinak bi bio na razini povećanja od između 0,15% i 0,2% u odnosu na učinke koje smo imali u stvarnosti. Ovaj nalaz ne iznenađuje, budući da su najrazvijenije zemlje u prosjeku tehnološki naprednije nego zemlje Nove Europe, pa će preusmjeravanje investicija rezultirati i višim povratima, čak i kad se uzme u obzir niska baza s koje kreću nerazvijenije zemlje.

Efekti prelijevanja između regija

Unatoč tome što bi razvijene zemlje nedvojbeno efikasnije trošile novac iz EU fondova, ne treba zaboraviti da one imaju koristi i u slučaju kada taj novac završi u manje razvijenim zemljama i regijama. Premda je 60% sredstava iz EU fondova u posljednjih 12 godina bilo namijenjeno slabije razvijenim regijama, velik dio tog novca na kraju je završio u razvijenim regijama trgovinskim kanalima. Na primjer, da biste izgradili most u nerazvijenoj regiji, velika je vjerojatnost da ćete materijal ili know-how koji vam je za to potreban uvesti iz neke razvijene regije.

Römisch je pomoću regionalnih input-output tablica izračunao da se na ovaj način čak 85 milijardi eura prelilo iz slabije razvijenih u razvijene EU regije. To znači da čak 31% novca namijenjenog slabije razvijenim regijama svejedno završi u razvijenim regijama. Na sljedećoj slici vidljivo je da su regije sjeverne Italije, južne Njemačke, sjeveroistočne Španjolske i nekih glavnih gradova zemalja Nove Europe najveći dobitnici ovih efekata prelijevanja, dok su s druge strane negativni efekti najprisutniji u regijama istočne Poljske i Mađarske gdje odljevi sredstava dosežu čak i 2% BDP-a.

Zaključno, istraživanja Bečkog instituta pokazala su da Kohezijska politika ima pozitivan učinak na regionalni ekonomski rast i konvergenciju; da oportunitetni trošak takvih ulaganja postoji, ali nije velik; te da postoje snažni efekti prelijevanja EU sredstava iz slabije razvijenih u razvijene regije EU-a pa se velik dio sredstava neto uplatitelja u EU proračun njima i vrati.

Uzevši sve u obzir, čini se da Kohezijska politika EU-a može dobiti prolaznu ocjenu na testu efikasnosti i ekonomske isplativosti, što je dobra vijest za Hrvatsku.